Versagung einer staatlichen Zuwendung bei Insolvenz des Antragstellers

Nachfolgend ein Beitrag vom 23.7.2018 von Keller, jurisPR-BVerwG 15/2018 Anm. 2

Leitsatz

Staatliche Zuwendungen wegen der Insolvenz des Antragstellers zu versagen, ist mit dem allgemeinen Gleichheitssatz vereinbar.

A. Problemstellung

Die hier anzuzeigende Entscheidung hat zum Gegenstand, ob eine staatliche Zuwendung ohne Rechtsverstoß versagt werden kann, wenn über das Vermögen des Unternehmens, das die Förderung begehrt, das Insolvenzverfahren eröffnet ist. Wie aus dem Leitsatz ersichtlich, hat das BVerwG die Frage – in Übereinstimmung mit den Vorinstanzen und auf der Grundlage ständiger Rechtsprechung – bejaht.

B. Inhalt und Gegenstand der Entscheidung

Eine GmbH (im Folgenden: Antragstellerin) war Trägerin eines Mehrgenerationenhauses in Niedersachsen. Auf ihren Antrag bewilligte ihr die beklagte Bundesrepublik im Jahr 2012 eine nicht rückzahlbare Zuwendung zur Projektförderung im Rahmen des Aktionsprogramms „Mehrgenerationenhäuser II“ für das Jahr 2012 in Höhe von 30.000 Euro.
Mit Beschluss des Amtsgerichts vom 01.10.2012 wurde über das Vermögen der Antragstellerin das Insolvenzverfahren wegen Zahlungsunfähigkeit eröffnet. Der Kläger wurde zum Insolvenzverwalter bestellt.
Die Antragstellerin beantragte im November 2012 die Weiterförderung für das Jahr 2013 mittels einer weiteren Zuwendung von 30.000 Euro. Dies lehnte die Beklagte unter Hinweis auf das Insolvenzverfahren ab. Der Widerspruch des Klägers blieb ebenso erfolglos wie seine Klage.
Das OVG Lüneburg wies auch die Berufung des Klägers zurück. Die Beklagte gewähre nach ihrer Verwaltungspraxis, die mit der einschlägigen Förderrichtlinie übereinstimme, Antragstellern, über deren Vermögen das Insolvenzverfahren eröffnet sei, keine Förderung. Dies verstoße nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessene Sachgründe für den Ausschluss insolventer Antragsteller von der Förderung seien gegeben. Diese Rechtfertigung entfalle nicht mit Blick auf widerstreitende einfachgesetzliche Regelungen.
Die hiergegen gerichtete Revision des Klägers hatte ebenfalls keinen Erfolg. Das BVerwG nahm dabei zunächst das mit der Revision – wie schon in den Vorinstanzen – in erster Linie verfolgte Ziel einer einzelfallbezogenen Ermessensentscheidung der Beklagten über seinen Förderantrag in den Blick. Im Hinblick darauf konnte – so das BVerwG – das Rechtsmittel schon deswegen keinen Erfolg haben, weil eine solche Entscheidung in dem hier ergangenen Widerspruchsbescheid bereits erfolgt war. Dieser enthält insbesondere die vom Kläger vermisste Würdigung der konkreten finanziellen Situation der Antragstellerin.
Auch im Übrigen steht das Berufungsurteil mit Bundesrecht im Einklang. Das Berufungsgericht hat ausgeführt, dass die Beklagte die hier im Streit stehende Zuwendung nach Maßgabe der Allgemeinen Verwaltungsvorschriften zu §§ 23, 44 BHO sowie der einschlägigen Förderrichtlinie gewährt. Nach deren Nr. 1 und 4 steht die Gewährung der Zuwendung im Ermessen des Zuwendungsgebers; nach Nr. 3 Satz 2 der Förderrichtlinie wird Antragstellerinnen und Antragstellern, über deren Vermögen ein Insolvenzverfahren beantragt oder eröffnet ist, keine Förderung gewährt. Die auf diesen Regelungen beruhende Versagung der für 2013 begehrten Förderung ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden und namentlich mit dem allgemeinen Gleichheitssatz zu vereinbaren.
Die Beklagte hat, wie das BVerwG im Einzelnen ausführt, die gesetzlichen Grenzen eingehalten, die Art. 3 Abs. 1 GG ihrer Ermessensausübung zieht (§ 40 VwVfG). Das gilt zunächst mit Blick auf die Förderrichtlinien. Diese sind als Verwaltungsvorschriften zu qualifizieren, die Außenwirkung nur über den allgemeinen Gleichheitssatz und das Rechtsstaatsprinzip entfalten. Ferner müssen sie in sich den Gleichheitssatz wahren. Bei Anwendung der zur Interpretation des Art. 3 Abs. 1 GG weithin anerkannten Grundsätze auf den Bereich staatlicher Zuwendungen ist der Normgeber bei der Entscheidung darüber, welche Personen oder Unternehmen durch finanzielle Zuwendungen des Staates gefördert werden sollen, weitgehend frei und kann sich auf eine Vielzahl von Gesichtspunkten stützen, hinsichtlich derer in erster Linie die Kriterien der Willkürfreiheit und der Sachangemessenheit gelten.
Vor diesem verfassungsrechtlichen Hintergrund ist die Unterscheidung zwischen insolventen und nicht insolventen Antragstellern, wie sie die Förderrichtlinie vornimmt, sachangemessen und nicht willkürlich. Die Eröffnung des Insolvenzverfahrens setzt einen Eröffnungsgrund voraus (§ 16 InsO), der in der Zahlungsunfähigkeit, der drohenden Zahlungsunfähigkeit oder der Überschuldung bestehen kann (§§ 17 ff. InsO). Alle diese Eröffnungsgründe lassen auf die eingeschränkte finanzielle Leistungsfähigkeit des insolventen Unternehmens schließen, die ihrerseits das Erreichen des mit der Förderung verfolgten Zwecks – des nachhaltigen und dauerhaften Betriebs des Mehrfamilienhauses – gefährdet. Eine hieran anknüpfende Versagung der Förderung ist sachgerecht.
Der entgegenstehenden Auffassung der Revision, dass eine strenge Verhältnismäßigkeitsprüfung stattzufinden hätte, der die Förderrichtlinie und die darauf gestützte Versagung der beantragten Zuwendung nicht standhielten, ist das BVerwG ebenso wie die Vorinstanzen nicht gefolgt.
Ein strengerer Maßstab in der Sache für die hier zu beurteilende Entscheidung ergibt sich zunächst nicht daraus, dass von der Versagung der Zuwendung Freiheitsgrundrechte betroffen sein könnten. In Betracht kommt allenfalls Art. 12 Abs. 1 GG, allerdings nur im Hinblick auf die Antragstellerin. Sie teilt freilich die Berührung ihrer Berufsfreiheit mit sämtlichen potentiellen Empfängern von Zuwendungen, die Unternehmen jeglicher (privatrechtlicher) Rechtsform gewährt werden; allein dieser Umstand hebt die im Streit stehende Zuwendung nicht heraus und vermag daher nicht zu einer Änderung des verfassungsrechtlichen Maßstabs zu führen.
Die weitere Annahme des Klägers, auch seine eigene Berufsfreiheit als Insolvenzverwalter sei durch die Förderrichtlinie berührt, sieht das BVerwG als fernliegend an. Insoweit ist ein Eingriff in den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG zu verneinen, weil es an einer berufsregelnden Tendenz gegenüber Insolvenzverwaltern wie dem Kläger fehlt. Letztere liegt dann nicht vor, wenn Auswirkungen auf die Berufsausübung einen bloßen Reflex einer auf einen anderen Sachbereich bezogenen Regelung darstellen. So verhält es sich hier. Die Versagung der Förderung gehört zu den allgemeinen wirtschaftlichen Gegebenheiten, mit denen sich der Insolvenzverwalter im Rahmen seiner Tätigkeit zwar auseinanderzusetzen hat. Sie zielt aber nicht auf ihn, sondern allein auf das insolvente Unternehmen. Sie verfolgt den Zweck, wirtschaftlich nicht leistungsfähige Antragsteller, die einen nachhaltigen Betrieb des Mehrfamilienhauses über den Förderzeitraum hinaus nicht gewährleisten, von der Förderung auszuschließen, nicht aber, die Berufsausübung des Insolvenzverwalters zu gestalten.
Eine Änderung des verfassungsrechtlichen Maßstabs folgt, wie das BVerwG sodann in Auseinandersetzung mit der Revisionsbegründung darlegt, auch nicht aus § 1 InsO, § 12 GewO oder § 124 Abs. 1 Nr. 2 GWB. Diese Vorschriften enthalten keine Aussage zu staatlichen Zuwendungen, namentlich nicht dahin gehend, die Insolvenz eines Förderantragstellers stehe einer staatlichen Zuwendung jedenfalls grundsätzlich nicht entgegen. Eine maßstabsbildende Kraft für die Entscheidung über die Subventionsgewährung entfalten die Normen daher nicht.
Im Hinblick auf § 1 InsO schließt sich das BVerwG der Auffassung des Berufungsgerichts an, dass nach Satz 1 der Vorschrift zwar Ziel des Insolvenzverfahrens die gemeinschaftliche Befriedigung der Gläubiger eines Schuldners ist, daraus aber nicht geschlossen werden kann, dass die dem insolventen Schuldner zur Verfügung stehenden Mittel durch staatliche Zuwendungen zu vermehren sind. Eine solche Folgerung verbietet sich namentlich deswegen, weil bereits die Eröffnung des Insolvenzverfahrens in der Regel eine derartige Verschlechterung der rechtlichen und wirtschaftlichen Lage des Schuldners bewirkt, dass eine Zahlungsunfähigkeit selbst dann, wenn sie vom Insolvenzgericht zu Unrecht bejaht worden sein sollte, alsbald eintritt. Innerhalb kürzester Zeit kann das schuldnerische Unternehmen durch den Verlust von Kunden, Lieferanten und Arbeitnehmern auseinanderfallen. Diese Folgen der Insolvenzeröffnung lassen ein Fehlschlagen des mit der jeweiligen Zuwendung verfolgten Förderzwecks regelmäßig erwarten und stehen einer Versagung der Zuwendung daher nicht entgegen.
Nichts anderes ergibt sich – so das BVerwG weiter – aus § 12 Satz 1 GewO. Diese Vorschrift verfolgt den Zweck, einen Konflikt von Maßnahmen der Gewerbeaufsicht mit den Zielen des Insolvenzverfahrens zu vermeiden und insbesondere die Möglichkeit einer Sanierung des insolventen Unternehmens nicht durch eine Gewerbeuntersagung zu vereiteln. Zu den Voraussetzungen finanzieller Zuwendungen an insolvente Unternehmen verhält sich § 12 Satz 1 GewO indessen nicht; Maßnahmen der Gewerbeaufsicht und damit der Eingriffsverwaltung sind mit der Bewilligung von Zuwendungen nicht zu vergleichen.
Anderes folgt schließlich nicht aus § 124 Abs. 1 Nr. 2 GWB. Nach dieser Vorschrift können öffentliche Auftraggeber unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ein Unternehmen zu jedem Zeitpunkt des Vergabeverfahrens von der Teilnahme an einem Vergabeverfahren unter anderem dann ausschließen, wenn über das Vermögen des Unternehmens ein Insolvenzverfahren beantragt oder eröffnet ist. § 124 Abs. 1 Nr. 2 GWB ist von der Vorstellung getragen, dass es einem Auftraggeber unzumutbar ist, mit einem Unternehmen zu kontrahieren, über dessen Leistungsfähigkeit oder Existenz Ungewissheit besteht. Dem öffentlichen Auftraggeber ist in diesem Fall ein Ermessensspielraum eröffnet. Nach dem Willen des Normgebers soll der Ermessensausübung eine am Verhältnismäßigkeitsgrundsatz orientierte Prognose zu der Frage zugrunde gelegt werden, ob von dem Unternehmen trotz des Vorliegens des Ausschlussgrundes zu erwarten ist, dass es den öffentlichen Auftrag gesetzestreu, ordnungsgemäß und sorgfältig ausführt. Der Zweck dieses Ermessens ist damit auf die Auftragserfüllung ausgerichtet; damit ist der Zweck einer Subventionsgewährung nicht zu vergleichen.
Bei dem Ausschluss insolventer Antragsteller von der Förderung handelt es sich ferner nicht um eine „wesentliche“ und damit dem parlamentarischen Gesetzgeber vorbehaltene Entscheidung.
Abschließend führt das BVerwG aus, dass die auf die konkrete Situation der Antragstellerin bezogenen Erwägungen der Beklagten in ihrem Widerspruchsbescheid keinen rechtlich beachtlichen Fehler zu Lasten der Antragstellerin erkennen lassen und auch der Grundsatz des Vertrauensschutzes keine anderweitige Handhabung gebietet.

C. Kontext der Entscheidung

Das BVerwG greift mit Blick auf die rechtliche Einordnung einer Förderrichtlinie auf seine ständige Rechtsprechung zurück, wonach derartige Richtlinien keine Rechtsnormen, sondern lediglich verwaltungsinterne, das Ermessen der für die Verteilung der staatlichen Leistungen zuständigen Stellen steuernde Weisungen und damit Verwaltungsvorschriften darstellen. Sie vermögen eine anspruchsbegründende Außenwirkung – nur – vermittels des Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) und des im Rechtsstaatsprinzip verankerten Gebots des Vertrauensschutzes (Art. 20 und 28 GG) zu begründen (BVerwG, Urt. v. 08.04.1997 – 3 C 6/95 – BVerwGE 104, 220, 222 f.; BVerwG, Urt. v. 23.04.2003 – 3 C 25/02).
Die verfassungsrechtlichen Anforderungen des allgemeinen Gleichheitssatzes fasst das BVerwG entsprechend der gefestigten Rechtsprechung des BVerfG zusammen. Daraus folgt unter anderem, dass sich aus dem allgemeinen Gleichheitssatz je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber ergeben, die von gelockerten auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können. Differenzierungen bedürfen stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Dabei gilt ein stufenloser, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen. Eine strengere Bindung des Gesetzgebers kann sich beispielsweise aus den jeweils betroffenen Freiheitsrechten ergeben (st.Rspr.; vgl. im Einzelnen BVerfG, Beschl. v. 21.06.2011 – 1 BvR 2035/07 – BVerfGE 129, 49, 68 f.m.w.N.).
Für den Bereich der staatlichen Gewährung von Zuwendungen folgt hieraus ein weiter Spielraum der zuständigen Stellen. Zwar darf der Staat seine Leistungen nicht nach unsachlichen Gesichtspunkten, nicht „willkürlich“ verteilen: Subventionen müssen sich gemeinwohlbezogen rechtfertigen lassen, sollen sie vor dem Gleichheitssatz Bestand haben. Sachbezogene Gesichtspunkte stehen jedoch dem Normgeber in sehr weitem Umfang zu Gebote; solange die Regelung sich auf eine der Lebenserfahrung nicht geradezu widersprechende Würdigung der jeweiligen Lebensverhältnisse stützt, insbesondere der Kreis der von der Maßnahme Begünstigten sachgerecht abgegrenzt ist, kann sie verfassungsrechtlich nicht beanstandet werden (st.Rspr.; vgl. BVerfG, Beschl. v. 12.02.1964 – 1 BvL 12/62 – BVerfGE 17, 210, 216; BVerfG, Beschl. v. 07.11.1995 – 2 BvR 413/88 und 1300/93 – BVerfGE 93, 319, 350; BVerfG, Beschl. v. 20.04.2004 – 1 BvR 610/00 Rn. 7 – BVerfGK 3, 178). Die dargestellten, in erster Linie für das Handeln des Gesetzgebers entwickelten Grundsätze gelten, wie das BVerfG ergänzt, auch für den Richtliniengeber (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.04.1987 – 7 C 24/85).
Eine Verschärfung des verfassungsrechtlichen Maßstabs, wie ihn die Revision für richtig gehalten hatte, kommt aus Sicht des BVerfG nicht in Betracht. Sie ergibt sich weder aus verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten noch aus den von der Revision ins Feld geführten gesetzlichen Vorschriften (§ 1 InsO, § 12 GewO und § 124 Abs. 1 Nr. 2 GWB). Hierzu weist das BVerwG darauf hin, dass der allgemeine Gleichheitssatz kein verfassungsrechtliches Gebot enthält, ähnliche Sachverhalte in verschiedenen Ordnungsbereichen mit anderen systematischen und sozialgeschichtlichen Zusammenhängen gleich zu regeln (BVerwG, Urt. v. 19.06.2014 – 10 C 1/14 Rn. 50 – BVerwGE 150, 44), sondern im Gegenteil eine jeweils sachbereichsbezogene Regelung fordert.

D. Auswirkungen für die Praxis

Die Entscheidung setzt sich – auf der Basis und in Anwendung der ständigen Rechtsprechung des BVerfG und des BVerwG – ausführlich mit den verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen für die Versagung einer Zuwendung im Falle der Insolvenz auseinander und schafft in diesem Teilbereich Rechtsklarheit für die Praxis.