Verwirkung von Nachbarrechten

Nachfolgend ein Beitrag vom 10.1.2019 von Thiel, jurisPR-ÖffBauR 1/2019 Anm. 6

Leitsätze

1. Richtigkeit i.S.v. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO meint immer die Ergebnisrichtigkeit des Entscheidungstenors, nicht dagegen die (vollständige) Richtigkeit der dafür gegebenen Begründung, so dass die Frage des Vorliegens ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung allein am Maßstab der Ergebnisfehlerhaftigkeit zu beurteilen ist.
2. Nach den im nachbarlichen Gemeinschaftsverhältnis geltenden Grundsätzen von Treu und Glauben können Nachbarn neben einer allgemein in Betracht kommenden Verwirkung der Befugnis zu Erhebung förmlicher Rechtsbehelfe gegen baurechtliche Zulassungsentscheidungen ggf. auch materielle Abwehrrechte gegen nicht genehmigte bauliche Anlagen, auch gegen sog. „Schwarzbauten“, verwirken.
3. Nachbarliche Abwehransprüche gegen Bauvorhaben können sich nicht aus den Verfahrensvorschriften der §§ 60 ff. LBO 2015 ergeben, sondern nur aus Vorschriften, die materielle Anforderungen an das konkrete Vorhaben enthalten und die nachbarschützend sind.
4. Von einem Nachbarn ist zu verlangen, durch zumutbares aktives Handeln dazu beizutragen, wirtschaftlichen Schaden vom Bauherrn abzuwenden oder diesen möglichst gering zu halten. Grundsätzlich gehört dazu, dass der Nachbar nach Erkennen einer Beeinträchtigung seiner Rechte durch Baumaßnahmen seine Einwendungen „ungesäumt“ gegenüber der zuständigen Bauaufsichtsbehörde geltend macht.
5. Neben dem Zeitmoment einer Untätigkeit des Nachbarn setzt die Annahme einer Verwirkung „besondere Umstände“, das heißt eine Vertrauensgrundlage, wonach der Bauherr anknüpfend an das Verhalten des Nachbarn darauf vertrauen konnte, dass dieser Abwehransprüche nicht mehr geltend machen werde sowie die Bildung eines solchen Vertrauens (Vertrauenstatbestand) und schließlich eine Betätigung dieses Vertrauens voraus (vgl. dazu grundlegend BVerwG, Urt. v. 16.05.1991 – 4 C 4/89 – BRS 52 Nr. 218).
6. Ob die insoweit von der höchstrichterlichen Rechtsprechung für die Verwirkung von sich aus dem materiellen Baurecht des Bundes, vor allem aus dem Baugesetzbuch, ergebenden nachbarlichen Abwehransprüche gegen Bauvorhaben entwickelten strengen Anforderungen insbesondere hinsichtlich des Kausalitätskriteriums zwischen einem Untätigbleiben des Nachbarn und einer darauf aufbauenden Vertrauensbetätigung durch den Bauherrn auf die Verwirkung landesrechtlicher Abwehrrechte, insbesondere des Abstandsflächenrechts, vollumfänglich zu übertragen sind, ist in der Rechtsprechung des Senats nicht abschließend geklärt.
7. Die Rüge einer angeblich unzureichenden Sachaufklärung durch das Verwaltungsgericht kann nicht dazu dienen, von einem die Zulassung der Berufung begehrenden Beteiligten in erster Instanz nicht gestellte Beweisanträge zu ersetzen, wobei bloße Ankündigungen von Beweisanträgen in vorbereitenden Schriftsätzen insoweit nicht ausreichend sind. Das Verwaltungsgericht verletzt seine Aufklärungspflicht aus § 86 Abs. 1 VwGO grundsätzlich nicht, wenn es den aus seiner Sicht entscheidungserheblichen Sachverhalt aufgrund des Beteiligtenvorbringens und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge für aufgeklärt hält und von einer – ggf. weiteren – Beweiserhebung absieht.
8. Der sich gegen ein Bauvorhaben wendende Nachbar muss sich mit Blick auf die an die Eigentümerstellung geknüpfte Grundstücksbezogenheit der Rechtsposition Verhalten eines Rechtsvorgängers wie eigenes zurechnen lassen. Die öffentlich-rechtlichen Abwehrbefugnisse von Nachbarn gegenüber Bauvorhaben sind in ihrem Bestand unabhängig von der Person des jeweiligen Eigentümers, so dass auch ein nach Verlust der Befugnis zur Geltendmachung erfolgter Eigentümerwechsel derartige Rechte nicht wieder „aufleben“ lässt.

A. Problemstellung

Nachbarschaftliche Streitigkeiten drehen sich häufig um Zustand, Größe, Nutzung und baurechtliche Zulässigkeit baulicher Anlagen. Gegen solche versuchen Nachbarn sich nicht selten erst nach geraumer Zeit einer Duldung juristisch zu wehren. Die Entscheidung des OVG Saarlouis beschäftigt sich mit der Frage, unter welchen Voraussetzungen materielle Abwehrrechte von Nachbarn gegenüber nicht genehmigten baulichen Anlagen (insb. „Schwarzbauten“) verwirkt werden.

B. Inhalt und Gegenstand der Entscheidung

Einem Grundstückseigentümer wurde von der zuständigen Behörde eine Baugenehmigung für eine Grenzgarage erteilt. Diese wurde in den 1980er Jahren errichtet. In den 1990ern wurde eine Terrasse auf dem Garagendach angelegt. Es folgten weitere bauliche Maßnahmen, insbesondere eine seitlich teilverglaste Überdachung der Terrasse und 2009 deren Erneuerung zur Behebung von massiven Hagelschäden. Nachdem sich Differenzen mit einem Nachbarn verschärft hatten, ersuchte dieser 2014 die Behörde um Überprüfung der Baugenehmigung für die Garage sowie des „Abstecknachweises“.
Im Anschluss an einer Baukontrolle teilte diese dem Nachbarn mit, dass zwar die Garage verfahrensfrei und ohne Einhaltung von Abstandsflächen baurechtlich zulässig sei, sich diese Bewertung aber aufgrund der Erweiterung der Garage durch die Terrasse und ihre Überdachung verändert habe. Von einer Beseitigungsverfügung werde aber gleichwohl abgesehen, da die nachbarlichen Abwehrrechte des Nachbarn verwirkt seien. Seine Rechtsvorgänger haben die Grenzgarage immer widerspruchslos hingenommen. Aufgrund der jahrzehntelangen Hinnahme sei dem Eigentümer der Garage deren Beseitigung nicht mehr zuzumuten. Dieser habe im Vertrauen auf die Hinnahme des Gebäudes Dispositionen getroffen und es in die Nutzung des Anwesens „integriert“.
Der Widerspruch des Nachbarn wurde vom Kreisrechtsausschuss zurückgewiesen. Die geltend gemachte Grenzverletzung sei sehr gering, so dass eine Beseitigungsverfügung unverhältnismäßig erschiene. Das Abwehrrecht aufgrund der Verletzung der Abstandsflächenvorgaben sei verwirkt.
Das VG Saarlouis hatte die Klage des Nachbarn abgewiesen (VG Saarlouis, Urt. v. 27.09.2017 – 5 K 1108/16). Auch das Gericht erkannt einen Verstoß gegen die Vorschriften über die Abstandsflächen an, hält jedoch die Abwehrrechte des Nachbarn für verwirkt. Dieser verfolgt seine Ansprüche im Wege eines Antrags auf Zulassung der Berufung weiter.
Der 2. Senat des OVG Saarlouis hält den Antrag auf Zulassung der Berufung für zwar zulässig, aber unbegründet. Es bestünden keine Zweifel an der Richtigkeit der Feststellung des Verwaltungsgerichts, dass eventuell bestehende Abwehrrechte des Nachbarn unter dem Aspekt der Verwirkung materieller Abwehrrechte nicht mehr mit Erfolg geltend gemacht werden können. Nachbarn könnten nicht nur die Befugnis zur Erhebung förmlicher Rechtsbehelfe verwirken, sondern nach dem im nachbarschaftlichen Gemeinschaftsverhältnis geltenden Grundsatz von Treu und Glauben auch materielle Abwehrrechte gegen nicht genehmigte (oder sonst materiell rechtswidrige) bauliche Anlagen.
Soweit der Nachbar geltend mache, die Grenzgarage sei seinerzeit ohne die Terrasse und die diese überspannende Dachkonstruktion und ohne eine damals erforderliche Baugenehmigung errichtet worden (bzw. erst nach deren Erlöschen), so könne sich daraus – wie der Senat betont – allerdings schon kein wehrfähiges nachbarliches Abwehrrecht ergeben. Ein solches Recht könne nicht aus Verfahrensvorschriften, sondern von vornherein nur aus Vorschriften abgeleitet werden, die materielle Anforderungen an das konkrete Vorhaben enthielten und zudem nachbarschützend seien. Insoweit stelle sich die Frage einer Verwirkung nicht.
Der Senat beleuchtet sodann die Anforderungen an eine Verwirkung materieller Abwehrrechte. Das Bestehen eines „Zeitmoments“ sei vorliegend nicht zweifelhaft. Gleiches gelte für die von der Rechtsprechung geforderten „besonderen Umstände“. Der Senat lässt offen, ob die von der höchstrichterlichen Rechtsprechung entwickelten Grundsätze und Kriterien zur Verwirkung von nachbarlichen Abwehransprüchen aus dem materiellen Bundesbaurecht (vgl. dazu etwa BVerwG, Urt. v. 16.05.1991 – 4 C 4/89; BVerwG, Beschl. v. 11.09.2018 – 4 B 34/18; dazu Külpmann, jurisPR-BVerwG 24/2018 Anm. 5; Wendt, jurisPR-UmwR 11/2018 Anm. 2) vollumfänglich auf die Verwirkung landesrechtlicher Abwehrrechte – wie hier des Abstandsflächenrechts – übertragen werden müssen. Damit spricht er insbesondere die Anforderungen an das sog. „Umstandsmoment“ an – nach der Rechtsprechung des BVerwG müsse der Bauherr anknüpfend an das Verhalten des Nachbarn darauf vertrauen können, dieser werde Abwehransprüche nicht mehr geltend machen; ferner müsse er – kausal durch das Untätigbleiben des Nachbarn verursacht – ein solches Vertrauen auch gebildet und es betätigt haben. Diesen Kausalitätserwägungen geht der Senat nicht weiter nach, sondern stellt eigenständige Erwägungen an.
So sei vom Nachbarn zu verlangen, dass er durch zumutbares aktives Handeln dazu beitrage, wirtschaftlichen Schaden vom Bauherrn abzuwenden oder diesen jedenfalls möglichst gering zu halten. Dazu gehöre grundsätzlich auch, dass der Nachbar nach Erkennen einer Beeinträchtigung seiner Rechte durch Baumaßnahmen seine Einwendungen „ungesäumt“ geltend mache. Entscheidend sei hier der Zeitpunkt des Neubaus der Überdachung im Jahr 2009, so dass es auf eine Hinnahme durch die Rechtsvorgänger des Nachbarn nicht ankomme. Andererseits sei, wie der Senat an späterer Stelle ausführt, bezüglich der früheren Baumaßnahmen an der Garage schon hinsichtlich des Verhaltens des Voreigentümers des Grundstücks von einer Verwirkung nachbarlicher Abwehrrechte auszugehen. Dessen Verhalten müsse sich der Nachbar wie eigenes zurechnen lassen. Die öffentlich-rechtlichen Abwehrbefugnisse von Nachbarn gegenüber Bauvorhaben seien in ihrem Bestand aufgrund ihrer „Grundstücksbezogenheit“ unabhängig von der Person des jeweiligen Eigentümers. Auch ein nach Verlust der Befugnis zur Geltendmachung erfolgter Eigentümerwechsel könne diese Befugnis nicht wieder „aufleben“ lassen. Nach alledem seien die Abwehrrechte des Nachbarn durch Verwirkung erloschen.

C. Kontext der Entscheidung

Das nachbarschaftliche Gemeinschaftsverhältnis wird in besonderer Weise durch die Grundsätze der gegenseitigen Rücksichtnahme und von Treu und Glauben geprägt und regiert (zur gesteigerten Rücksichtnahmepflicht etwa VGH München, Beschl. v. 10.04.2018 – 15 ZB 17.45 Rn. 10). In den Ländern finden sich beispielsweise eigene Nachbarrechtsgesetze, die Landesbauordnungen enthalten eine Fülle nachbarschützender Bestimmungen. Nachbarschaftliche Streitigkeit entbrennen gleichwohl aus unterschiedlichen Gründen – häufig handelt es sich um Baunachbarstreitigkeiten, deren Ursachen nicht selten nichts mit den eigentlichen baulichen Anlagen zu tun haben. Art und Ausmaß der wechselseitigen Bosheiten und Beschuldigungen können dabei skurrile Formen annehmen. Umso bedeutsamer erscheint es, dass die Rechtsordnung für derartige, oftmals irrational ausartende Auseinandersetzungen sachgerechte Konfliktlösungsinstrumente bereitstellt.
Dem Rechtsinstitut der Verwirkung kommt dabei besondere Bedeutung zu. So werden häufig gewissermaßen unter dem wolkenlosen Himmel guter nachbarschaftlicher Beziehungen bauliche Veränderungen geduldet oder gar unterstützt, die sodann – nachdem sich das Verhältnis verschattet hat – zum Stein des Anstoßes werden. Nach teilweise jahrelanger Hinnahme erfolgen in solchen Fällen (mitunter querulatorische) Anfragen und Anträge bei den zuständigen Bauaufsichtsbehörden und langwierige gerichtliche Auseinandersetzungen. Die Annahme, dass die Möglichkeit einer (prozessualen) Geltendmachung von Rechten (formelle Verwirkung), aber auch materielle Abwehrrechte selbst (materielle Verwirkung) unter bestimmten Voraussetzungen entfallen können, trägt objektiv zur Rechtssicherheit und letztlich zur Befriedung nachbarlicher Streitigkeiten bei. Zudem verschafft sie dem Grundsatz von Treu und Glauben Geltung – wer darauf vertrauen darf, dass ein Nachbar nach einer gewissen Zeit keine Abwehrrechte (mehr) geltend machen wird, soll in diesem Vertrauen dauerhaft – und auch gegenüber möglicherweise wechselnden Nachbarn (zur insoweit greifenden „Permanenzwirkung“ der Verwirkung etwa OVG Schleswig, Beschl. v. 25.05.2018 – 1 LA 44/17) – geschützt werden. Verfassungsrechtliche Bedenken gegenüber expliziten Verwirkungsvorschriften bzw. einer entsprechenden Heranziehung des § 242 BGB greifen im Ergebnis nicht durch (zu Präklusionsvorschriften im Fachplanungsrecht vgl. etwa Thiel, DÖV 2001, 814); die Verwirkung kann als etablierter Rechtsgrundsatz qualifiziert werden, der insbesondere im Öffentlichen Baurecht besondere Wirkungskraft und Relevanz entfaltet (vgl. etwa VGH München, Beschl. v. 10.04.2018 – 15 ZB 17.45) und auch nicht ausschließlich bei geringfügigen Nachbarrechtsverletzungen in Betracht kommt (OVG Schleswig, Beschl. v. 25.05.2018 – 1 LA 44/17 Rn. 11).
Vor diesem Hintergrund ist die normativ auf § 242 BGB (entsprechend) zu stützende Entscheidung des OVG Saarlouis zu begrüßen. Dogmatisch ist sie allerdings mit gewissen Unsicherheiten belastet: Im Hinblick auf die materiellen Anforderungen an die Verwirkung nachbarlicher Abwehransprüche hat der Senat die Übertragbarkeit der namentlich durch das BVerwG entwickelten Kriterien auf landesrechtliche Abwehrrechte offengelassen. Er stellt vorrangig darauf ab, dass der Nachbar seiner Pflicht zur „ungesäumten“ Rüge von Rechtsverstößen nicht nachgekommen sei, mithin auf sein Verhalten. Das BVerwG betont dagegen in seiner Rechtsprechung, dass die Verwirkung nicht allein auf die Untätigkeit des Nachbarn gestützt werden könne, sondern dass „besondere Umstände“ hinzutreten müssten, die zu einer Vertrauensbetätigung des Bauherrn führen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 11.09.2018 – 4 B 34/18; dazu Külpmann, jurisPR-BVerwG 24/2018 Anm. 5; Wendt, jurisPR-UmwR 11/2018 Anm. 2; ebenfalls offengelassen in OVG Saarlouis, Urt. v. 17.06.2010 – 2 A 425/08 Rn. 38). Ein prozessuales oder materielles Recht dürfe nicht mehr ausgeübt werden, wenn seit der Möglichkeit der Geltendmachung längere Zeit verstrichen sei („Zeitmoment“) und besondere Umstände hinzuträten, welche die verspätete Geltendmachung als treuwidrig erscheinen ließen (BVerwG, Beschl. v. 23.12.2015 – 2 B 40/14 Rn. 21; zur Bedeutung des „Umstandsmoments“ in der Rspr. des BGH etwa Rake, FuR 2018, 446). Zwischen dem Untätigbleiben des Nachbarn auf der einen Seite und dem Vertrauenstatbestand und der Vertrauensbetätigung auf der anderen Seite muss nach der Rechtsprechung ein Kausalitätszusammenhang bestehen.
Die Vorgehensweise des Senats erweckt den Eindruck einer Inkongruenz mit den dargestellten materiellen Anforderungen des Bundesverwaltungsgerichts. Er wäre jedenfalls nicht grundsätzlich daran gehindert, bezüglich der Verwirkung landesrechtlicher Abwehrrechte eigenständige Kriterien zu entwickeln, die weniger strikte Anforderungen stellen als das BVerwG im Hinblick auf bundesrechtliche Bauvorschriften. Andere Länder folgen diesen strengeren Vorgaben allerdings auch im Hinblick auf die materielle Verwirkung der Geltendmachung von Verstößen gegen landesrechtliche Abstandsflächenvorgaben (vgl. OVG Schleswig, Beschl. v. 25.05.2018 – 1 LA 44/17 Rn. 11). Letztlich wird man aber die Ausführungen des Senats keineswegs als Abkehr vom Erfordernis eines „Umstandsmoments“ verstehen können. Dass er in seinen folgenden Ausführungen allein auf das Untätigbleiben des Nachbarn Bezug nimmt, ist darauf zurückzuführen, dass lediglich Zweifel an der (Ergebnis-)Richtigkeit der vorinstanzlichen Entscheidung i.S.v. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zu erörtern waren und der Senat angesichts des Vorbringens im Antrag auf Zulassung der Berufung eben solche Zweifel nicht hat.

D. Auswirkungen für die Praxis

Aus der Entscheidung ergeben sich zwei wesentliche Auswirkungen für die Praxis:
I. Der Senat bestätigt seine Rechtsprechung zur Verwirkung von materiellen Abwehrrechten gegenüber baulichen Anlagen im Nachbarschaftsverhältnis. Auch dass ein „Zeitmoment“ und ein „Umstandsmoment“ zusammentreten müssen, bleibt als Grundsatz unangetastet. Die Konsequenz der Rechtsprechung im Zusammenhang mit vergleichbaren Konstellationen zwingt Nachbarn mithin dazu, ihre Einwendungen gegenüber Bauvorhaben (unabhängig von Rechtsbehelfsfristen) zeitnah geltend zu machen.
II. Die günstigen Folgen des Verwirkungsinstruments im Hinblick auf die Rechtssicherheit scheinen zum Teil durch die (in der Rechtsprechung auch anderer Gerichte gängige) Annahme abgeschwächt zu werden, ein „Duldungsverhalten“ des bzw. der Rechtsvorgänger/s des Nachbarn sei diesem wie eigenes Verhalten zuzurechnen. Einem potenziellen Grundstückserwerber ist es aber durchaus zuzumuten, entsprechende Erkundigungen darüber einzuholen, wie lange möglicherweise bestehende baurechtswidrige Zustände bereits bestehen und welche Maßnahmen der Rechtsvorgänger diesen gegenüber eingeleitet hat – oder ob er trotz Kenntnis untätig geblieben ist und damit das „Umstandsmoment“ ausgelöst hat.

E. Weitere Themenschwerpunkte der Entscheidung

I. Hinzuweisen ist auf zwei instruktive verwaltungsprozessuale Erkenntnisse:
1. Der Senat geht eingangs seiner Ausführungen zur Zulässigkeit kurz auf die Auslegung des Zulassungsgrundes gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ein. Die Vorschrift ordnet an, dass die Berufung nur zuzulassen sei, wenn „ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils“ bestünden. Dies meint, wie der Senat – unter Bestätigung seiner bisherigen Rechtsprechung – betont, (allein) die Ergebnisrichtigkeit des Entscheidungstenors, nicht aber die (vollständige) Richtigkeit der dafür gegebenen Begründung.
2. Der Nachbar hat ferner beanstandet, das Verwaltungsgericht sei seinem Vortrag „in keiner Weise nachgegangen“; insbesondere habe es den angebotenen Zeugen nicht vernommen. Der Senat führt dazu aus, dass die Rüge einer unzureichenden Sachaufklärung im Berufungszulassungsverfahren nicht dazu dienen könne, von dem die Zulassung begehrenden Beteiligten in erster Instanz nicht gestellte Beweisanträge zu ersetzen; bloße Ankündigungen von Beweisanträgen in vorbereitenden Schriftsätzen seien hierzu nicht ausreichend. Das Gericht verletze seine Aufklärungspflicht aus § 86 Abs. 1 VwGO grundsätzlich nicht, wenn es den aus seiner Sicht entscheidungserheblichen Sachverhalt aufgrund des Beteiligtenvorbringens und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge für aufgeklärt halte und von einer (gegebenenfalls weiteren) Beweiserhebung absehe.
II. Erwähnenswert ist schließlich eine Besonderheit der Sachverhaltsgestaltung: Der Nachbar soll, wie der Eigentümer der Garage vorgebracht hat, diesem selbst ein Gerüst zur „Erneuerung des Gebälks und zum Streichen der Garage zur Verfügung gestellt haben“. Der Nachbar hat darauf erwidert, das könne sein, er könne sich aber nicht mehr daran erinnern. Der Senat weist darauf hin, dass – sofern der Vortrag des Garageneigentümers diesbezüglich zutreffend sei – nicht nur eine Verwirkung, sondern schon ein Anspruchsausschluss wegen widersprüchlichen Verhaltens entsprechend § 242 BGB in Betracht komme. Dies ist eine dogmatische Finesse, die in der Praxis wohl häufiger relevant werden dürfte, wenn sich vormals gute und durch Hilfsbereitschaft geprägte nachbarliche Beziehungen verschlechtern.