„Dilettantische Willkür“ (auch) bei der Führung elektronischer Verwaltungsakten (hier: mangelhafte Aktenvorlage des BAMF)

Nachfolgend ein Beitrag vom 19.1.2018 von Albrecht, jurisPR-ITR 1/2018 Anm. 4

Leitsätze

1. Werden Schriftsätze und Dokumente eingescannt, hat das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) sicherzustellen, dass eine Übereinstimmung zwischen Papierdokument und Originaldokument sichergestellt ist. Hierbei sind die vom Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik (BSI) entwickelten Anforderungen technischer und organisatorischer Art an Scanprozesse zu beachten.
2. Unabhängig davon, ob die Akte manuell oder elektronisch geführt wird, ist sicherzustellen, dass die Akten vollständig und wahrheitsgetreu geführt werden und vollständig gemäß § 99 VwGO dem Gericht vorgelegt werden.
3. Bei der sog. elektronischen Bundesamtsakte, die regelmäßig dem Gericht vorgelegt wird, handelt es sich nicht um die „Akte“ i.S.v. § 99 Abs. 1 VwGO. Das elektronische System Maris verfügt über weitergehende und damit mehr Daten, als die, die dem Gericht vorgelegt werden. Diese sind u.a. Verknüpfungen zu Familienangehörigen unter anderen Bundesamtsaktenzeichen, Hinweise auf frühere Verfahren mit den dortigen Aktenzeichen, aber auch Freitextfelder, in denen der jeweilige Sachbearbeiter Informationen eintragen kann und sei dies nur eine Wiedervorlagefrist oder ein Hinweis für das AVS. Darüber hinaus enthält das Maris-System aber auch Informationen des Anhörers zur Glaubhaftigkeit des Vortrages, welche in Freitextfelder eingetragen werden können.
4. Eingehende Dokumente gelangen erst mit Auflösung der Maris-Postmappe in die eigentliche elektronische Bundesamtsakte. Damit stehen diese Unterlagen dem Einzelentscheider zum Zeitpunkt der Entscheidung nicht zur Verfügung, ohne dass dies kenntlich gemacht ist.
5. Eine Überprüfung auf Aktenvollständigkeit ist dem Gericht regelmäßig nicht möglich, da das Bundesamt die Herausgabe der Meta-Daten einer jeden Akte, wie der Unterlagen, die sich bei der „Erstellung“ der elektronischen Akte zum Versand an das Gericht noch in Maris-Postmappen, dem EGVP usw. befinden, technisch verhindert.

A. Problemstellung

Gemäß § 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO sind Behörden gegenüber den Verwaltungsgerichten zur Vorlage von Urkunden oder Akten, zur Übermittlung elektronischer Dokumente und zu Auskünften verpflichtet. Durch die Vorlage vollständiger und wahrheitsgetreu geführter Verwaltungsakten wird der Judikative erst die Möglichkeit eröffnet, das Handeln der Exekutive in rechtsstaatlicher Weise zu überprüfen. Wenn Verwaltungsakten hingegen nicht oder nicht in ordnungsgemäßer Form vorgelegt werden, ist es kaum vorstellbar, dass die Gerichte ihrem Kontrollauftrag aus Art. 19 Abs. 4 GG nachkommen können. Das VG Wiesbaden weist im Zusammenhang mit der Führung elektronischer Verwaltungsakten auf schwere Fehler des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge (BAMF) hin.

B. Inhalt und Gegenstand der Entscheidung

Der Kläger ist iranischer Staatsangehöriger persischer Volkszugehörigkeit, der zum Christentum konvertiert ist. Er klagte auf Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft gemäß § 3 Abs. 4 AsylG.
Die Klage hatte vor dem VG Wiesbaden Erfolg. Das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) wurde verpflichtet, dem Kläger internationalen Schutz (Flüchtlingsschutz) zu gewähren.
Das Verwaltungsgericht stellt zunächst fest, dass es sich bei der sog. elektronischen Bundesamtsakte nicht um eine vollständige und wahrheitsgetreu geführte Verwaltungsakte, sondern vielmehr um eine „Ansammlung von Scans und eingepflegten Dokumenten“ handelt. Als Mängel der Aktenführung seien insbesondere die Nichteinhaltung technischer Richtlinien des Bundesamts für Sicherheit in der Informationstechnik (BSI) zum ersetzenden Scannen, die von der scannenden Person eine qualifizierte Signatur fordern, sowie die Nichtaufnahme von Meta-Daten in die dem Gericht übersandte Verfahrensakte zu nennen.
Weiterhin deckt das Verwaltungsgericht auf, dass Akteninhalte (nämlich die Antragstellung) mit falschen Daten versehen wurden, um die Statistik über Verfahrenslaufzeiten beim BAMF zu schönen, mithin also zu fälschen (zur juristischen Relevanz des Eingangsdatums Berlit, jurPC Web-Dok. 143/2017 Abs. 22). Im Ergebnis bekommt das VG Wiesbaden nur „irgendetwas“, das dem tatsächlichen Inhalt der Verwaltungsakte nahekommt, diese aber nicht ist.
Im Zusammenhang mit dem festgestellten Verstoß gegen Aufbewahrungspflichten („Sammeln von Originaldokumenten“) sieht sich das Verwaltungsgericht sogar genötigt, darauf hinzuweisen, dass „man wohl auf den Gedanken kommen [könnte], dass hier hoheitliches Handeln nur noch vorgegaukelt werden soll“, was die Selbstaufgabe des Staates zur Folge hätte.

C. Kontext der Entscheidung

Bei Meta-Daten handelt es sich im Kontext der elektronischen Aktenführung um „Informationen zu anderen Informationen (Dokumente, Vorgänge oder Akten), die Merkmale oder Eigenschaften dieser anderen Daten beschreiben, aber nicht diese Daten selbst sind oder enthalten“ (Berlit, jur-PC Web-Dok. 143/2017 Abs. 15). Im Zusammenhang mit dem seitens des BAMF eingesetzten Verfahren „Maris“ (einem Workflow- und Dokumentenmanagementsystem zur Vorgangsbearbeitung im Asyl- und Dublinverfahren) gehören zu den Meta-Daten u.a. Informationen, die der jeweilige Sachbearbeiter in Freitextfelder einträgt sowie Informationen zur Glaubhaftigkeit des Vortrags eines Antragstellers (Besprechungsurteil Rn. 58). Demnach handelt es sich also um Daten, die eine juristische Relevanz aufweisen und den Gerichten (aber auch anwaltlichen Vertretern gemäß § 29 Abs. 1 VwVfG) zugänglich gemacht werden müssen (vgl. Berlit, JurPC Web-Dok 143/2017 Abs. 22 ff.; vgl. Krüger/Möllers, MMR 2016, 728, 730; vgl. Bacher, NJW 2015, 2753, 2758, vgl. Arbeitsgruppe „Elektronische Verwaltungsakte“, Jur-PC 2011, Web-Dok. 66/2011 Abs. 21).
Werden ordnungsgemäß geführte Akten nicht in der rechtsstaatlich geforderten Weise den Gerichten gegenüber offengelegt, so wirken sich die damit ggf. einhergehenden Mängel hinsichtlich der Aufklärbarkeit und Nachvollziehbarkeit des behördlichen Handelns zulasten der aktenführenden Stelle aus (vgl. FG Düsseldorf, Urt. v. 07.03.2017 – 10 K 2424/15 Kg,AO Rn. 33). Dieser wird es dann nämlich regelmäßig nicht gelingen, ihrer Beweislast nachzukommen (vgl. Rn. 81).

D. Auswirkungen für die Praxis

Im Rechtsstaat muss die Verwaltung ihren gesetzlichen Pflichten zügig und vollständig nachkommen. Dazu gehört, dass Akten vollständig und wahrheitsgetreu geführt und den Gerichten auf deren Anfordern hin zeitnah vorgelegt werden (vgl. Besprechungsurteil Rn. 47). Erkannte Mängel müssen umgehend rechtsstaatlichen Grundsätzen angepasst werden, worauf ggf. auch die Aufsichtsbehörde hinzuwirken hat (vgl. Rn. 72). Das gilt auch für die Führung der elektronischen Behördenakten.
Für die Erfüllung dieser Mindeststandards ist der öffentliche Dienst zuständig. Dieser „bildet das personelle Substrat der staatlichen Verwaltungsorgane und damit das Subjekt der staatlichen Organisation“ (Battis in: Battis, BBG, 5. Aufl. 2017, § 4 Rn. 26). Vorsätzliche oder fahrlässige Verstöße gegen diese Vorgaben müssen gemäß § 77 Abs. 1 Satz 1 BBG als sicherlich schwere Dienstvergehen (vgl. § 13 Abs. 1 Satz 2 BDG) geahndet werden (zur „umfassenden Pflichtenbindung“ des Beamten vgl. Köhler in: Hummel/Köhler/Mayer/Baunack, BDG, 6. Aufl. 2016, Teil A. Rn. 38).

E. Weitere Themenschwerpunkte der Entscheidung

Weiterhin weist das VG Wiesbaden darauf hin, dass es hinsichtlich der Feststellung zur Zuwendung zum christlichen Glauben (der Kläger gibt in diesem Zusammenhang vor, mit Verfolgung rechnen zu müssen) genügt, wenn – je nach Bildungsstand des Betroffenen – ein Glaubensbekenntnis erfolgt, das einer „gewissen Volksfrömmigkeit“ entspricht (Rn. 94).